Документы

Тридцать лет Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации

Михайлов В.С., генерал-полковник,
Главнокомандующий ВВС Минобороны России,
Председатель МВК по ИВП и УВД

16 февраля 2003 г. исполнится тридцать лет со дня выхода Постановления ЦК КПСС и СМ СССР № 130-49 "О мерах по повышению безопасности полетов гражданской авиации", в соответствие с которым наряду с другими мероприятиями Министерству гражданской авиации и Министерству обороны предписывалось в период 1973 - 1980г.г. создать в стране Единую систему управления воздушным движением (ЕС УВД СССР) гражданской и военной авиации, отвечающей требованиям мирного и военного времени.
Необходимо отметить, что это было не первое Правительственное Постановление, направленное на решение указанной задачи. Так, например, в 1952 г. вышло Постановление № 018484 "0 создании и развитии УВД в стране", реализация которого была закончена разработкой ряда предложений, направленных, в интересах повышения безопасности полетов, на улучшение процессов управления ВС как по линии гражданской, так и военной авиации, а также на более четкое разделение областей ответственности этих ведомств при использовании воздушного пространства страны. Кроме этого, в 1960 г. вышло Постановление Правительства № 901 - 377 "О создании Единой Государственной системы автоматизированного управления воздушным движением", которое предусматривало проведение комплекса соответствующих организационно-технических мероприятий. По ряду причин это Постановление было реализовано частично только в области разработки технических средств, предназначенных для решения задач УВД.
Таким образом, до начала 1973 г. основные пользователи воздушного пространства СССР (МГА и ВВС) совершенствовали процессы УВД на основе внутриведомственных (локальных} мер, повышающих уровень безопасности полетов, включающих также и использование новых технических средств. До середины 60-х годов эти мероприятия позволяли обеспечивать достаточно приемлемый уровень безопасности полетов в стране. Однако, быстрое развитие гражданской авиации и представляемых ею услуг в начале 70-х годов привели к существенному увеличению показателей, характеризующих ее производственную деятельность. Так, например, если в 1960 году на долю воздушного транспорта приходилось 8,5 % всех пассажирских перевозок дальнего следования, то к началу 70-х годов эта доля уже составляла 28,8 %, кроме того, перевозка грузов увеличилась в 2,2 раза, а авиахимработы - в 3,3 раза. Увеличение объема работ, проводимых гражданской авиацией, значительно повысило интенсивность полетов её ВС, парк которых к тому времени в основном уже состоял из реактивных и турбовинтовых самолетов ТУ-104, АН-10, ИЛ-62, ТУ-134, ТУ-154 и ЯК-40, а также вертолетов МИ-2, МИ-6, МИ-8, МИ-10, КА-15 и К-26.
Одновременно с этим значительно видоизменился состав ВС военной авиации и увеличилась интенсивность её полётов, поскольку в то время внешняя политика нашего государства базировалась на принципах демонстрации военной силы страны перед вероятным противником. Увеличение интенсивности полетов военной и гражданской авиации, привело к тому, что одновременно в воздушном пространстве страны находилось до нескольких десятков тысяч ВС, а в наиболее загруженных зонах (Московская, Ростовская и Киевская) в период весенне-летней навигации за сутки совершалось до 20 тысяч полетов (включая полеты на ПАНХ). Положение усугублялось и тем, что органы УВД гражданской и военной авиации соответственно управлявшие полетами по трассам и МВЛ (РДП МГА), а также вне этого воздушного пространства (КП ВВС), были территориально разобщены, использовали различные источники информации о воздушной обстановке и, как правило, не имели надежной оперативной связи между собой, обеспечивающей эффективное взаимодействие. Все это создавало значительные трудности при решении задач УВД и обеспечении безопасности полетов и приводило к тяжелым летным происшествиям с гибелью людей (столкновение ИЛ-14 и АН-12 над г. Юхнов - 1969г., катастрофа ИЛ-62 в а/п Шереметьево - 1972г.). Указанные обстоятельства потребовали принятия радикальных мер, направленных на повышение уровня безопасности полетов, частью которых явилось решение о создании ЕС УВД страны. При рассмотрении принципов ее построения было признано целесообразным создавать Систему на основе иерархической трехуровневой структуры, включающей Главный, зональные и районные центры, каждый из которых должен был состоять из гражданского и военного секторов, размещаемых совместно.
Районные центры организовывались на основе РДП (МГА) с использованием существовавших в то время средств наблюдения и отображения за воздушной обстановкой, а зональные на основе КП объединений (ВВС).
Главный центр дислоцировался в г. Москве. Создание ЕС УВД СССР осуществлялось в два этапа. На первом этапе (1973 - 1978 г.г.) центры были организованы в Европейской части страны. Второй этап подразделялся на четыре очереди, в процессе которых в Закавказье и на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке, в Средней Азии и Казахстане, а также на Севере и Северо - Востоке страны в период с 1978 по 1982 г.г. были созданы и введены в строй другие центры Системы.
Таким образом, с начала 1983 г. ЕС УВД стала функционировать на всей территории страны и включала в свой состав один Главный, двадцать зональных (с учетом вспомогательных) и сто восемьдесят девять районных центров (также с учетом вспомогательных). Функционирование Системы обеспечивали более 40000 гражданских специалистов (в том числе специалистов ЭРТОС) и около 5000 военных. Общее руководство по решению вопросов, связанных с созданием, функционированием и развитием Системы было возложено на Межведомственную комиссию ЕС УВД (МВК EC УВД), в состав которой входили руководящие представители от МГА, ВВС, ПВО, МРП, МАП и других заинтересованных ведомств.
Председателем МВК ЕС УВД был назначен Главнокомандующий ВВС, а заместителями: заместитель Министра ГА, заместитель Главнокомандующего войсками ПВО страны, командующий авиацией ВМФ и начальник, образованного при МВК ЕС УВД рабочего аппарата, Управления межведомственной комиссии (УМВК ЕС УВД). В его состав вначале входили как военные, так и гражданские специалисты.
В 1977 году на основе специалистов гражданской авиации, входящих в структуру УМВК ЕС УВД, было образовано Управление гражданской авиации по ЕС УВД (УГА ЕС УВД). Создание последнего позволило МГА более активно участвовать в развитии системы и оперативно решать вопросы, относящиеся к различным сферам ее деятельности, включая финансирование.
В дальнейшем в МГА на основе УДС и УГА ЕС УВД было создано Центральное управление воздушным движением (ЦУВД МГА), в функции которого входили организация и непосредственное управление воздушным движением по ВТ и МВЛ, в зонах аэроузлов и аэродромов, а также в районах ПАНХ. Управление выполняло и функции аппарата МВК ЕС УВД в части гражданской авиации. В последующем ЦУВД МГА также структурно видоизменялось, но, при этом, указанные выше функции сохранялись.
Не останавливаясь подробно на многогранной работе МВК и ее аппарата необходимо отметить их активную и плодотворную деятельность в области разработки нормативно-правовых актов, регламентирующих работу Системы, совершенствования структуры воздушного пространства страны, задания разработок по созданию технических средств и автоматизированных систем УВД, организации подготовки кадров и т.п.
В 1974 г. в структуре МГА для осуществления научно-технического сопровождения и решения задач, связанных с созданием, функционированием и развитием Системы был создан научно-экспериментальный центр автоматизации УВД (НЭЦ АУВД), в составе которого был образован военный сектор. По своему статусу НЭЦ АУВД являлся головным научно-исследовательским институтом по проблемам управления воздушным движением, а также разработки наземных средств навигации, посадки и связи. Особое место в работе Центра занимали вопросы, связанные с автоматизацией процесса УВД.
Примером этого является внедрение в практику УВД районных автоматизированных систем РАС УВД "Теркас" в Московском районе (1981г.), "Трасса" в Симферопольском районе (1983г.) и "Стрела" в Ростовском районе (1991г.).
Автоматизированными системами типа "Трасса" и "Стрела" планировалось оснастить все районы УВД страны со средней и высокой интенсивностью воздушного движения.
Анализ функционирования ЕС УВД СССР за весь период ее существования (до 1991г.) показал, что по сравнению с 1973г. количество опасных сближений ВС различной ведомственной принадлежности в зонах (районах) сократилось в 3,7 раза, число нарушений порядка использования воздушного пространства снизилось более чем в 8 раз, а среднесуточное время вводимых различного рода ограничений на использование воздушного пространства уменьшилось в 4 раза.
Существенно улучшилось взаимодействие гражданских и военных органов УВД по использованию воздушного пространства, что позволило повысить регулярность и экономичность полетов ВС всех его пользователей.
Так, в результате эффективного использования маршрутов спрямления воздушных трасс и дополнительных (экономичных) эшелонов полетов, не включенных в Перечень ВТ СССР, экономия топлива составила более 300 тыс. тонн в год. Значительно активизировались работы по совершенствованию структуры воздушного пространства страны, в результате чего протяженность воздушных трасс возросла более чем в 1,6 раза (с 215560 км до 345000 км), более чем в 2 раза увеличилось количество маршрутов спрямления воздушных трасс, что составило 9570 км, и почти в 2,5 раза - участков трасс (222720 км) с эшелонами до 12100 км.
Вместе с тем анализ изменения этих показателей в середине 80-х годов выявил тенденцию их стабилизации.

Это означало, что Система уже исчерпала свои возможности и в дальнейшем по мере увеличения интенсивности воздушного движения не сможет эффективно решать поставленные перед ней задачи.
Основной причиной создавшегося положения явился ведомственный принцип организации ЕС УВД, планирования ИВП и УВД, вследствие чего военные и гражданские секторы центров при рассмотрении вопросов использования воздушного пространства зачастую решали их в "своих" интересах. В наибольшей степени это относилось к военным секторам центров, т.к. они были главенствующими в вопросах использования воздушного пространства. Для устранения такого положения в 1990 г. вышло Постановление Правительства № 430 "О дальнейшем совершенствовании ЕС УВД страны", в котором ставилась задача: "Образовать единый государственный орган (Государственную комиссию по ИВП и УВД при Совете Министров - "Госаэронавигацию СССР"), возложив на него решение организационных вопросов по совершенствованию ЕС УВД путем перехода от ведомственных принципов ее организации и функционирования к вневедомственным, а в последующем и практическое руководство Системой".
Решение указанной задачи должно было быть проведено в несколько этапов с окончанием реорганизации в I квартале 1992 г. Эта работа активно осуществлялась до 1991г. пока не произошел распад страны, вследствие чего ЕС УВД СССР была разделена на ряд систем, принадлежащих суверенным национальным государствам.
ЕС ОрВД РФ осталась крупнейшей в мире по объему обслуживаемого воздушного пространства, в котором она организует его использование в целях обеспечения потребностей воздушных перевозок, авиационных работ, а также обороны и безопасности нашего государства.
Об этом свидетельствуют следующие показатели: воздушное пространство, в котором наша страна осуществляет организацию ИВП И ОВД, простирается над территорией свыше 25 млн. кв. км (9 из которых находятся над акваториями); в отечественных авиакомпаниях (более 250) эксплуатируются свыше 6500 ВС, которые в 2001г. перевезли 25 млн. пассажиров, а также 350 тыс. тонн грузов и почты; общая протяженность воздушных трасс превышает 500 тыс. км, а количество аэродромов, расположенных на территории страны, составляет более 250 (из которых 63 являются федеральными); в стране функционирует порядка 200 оперативных органов УВД (70 из них являются аэродромными), в которых работает более 30000 специалистов.
Преобразование СССР в ряд независимых государств и переход Российской Федерации к рыночной экономике коренным образом изменили политические, военные, экономические и социальные условия в стране. Рыночная экономика потребовала, в первую очередь, перехода от командно-административных методов государственного управления к нормативно-правовым. Ликвидация в январе 1992 г. ряда союзных министерств и ведомств, в число которых входили также Министерство гражданской авиации и "Госаэронавигация", потребовала изменения структуры государственного управления гражданской авиацией и относящихся к ней органов, регулирующих воздушное движение. Так например, вместо "Госаэронавигации" была образована "Росаэронавигация", которая пыталась продолжить создание вневедомственной системы ОрВД. Однако, в то время это не нашло поддержки как на правительственном, так и на ведомственных уровнях, что в итоге привело к сохранению прежних принципов организации и функционирования Системы, на основе которых работала ЕС УВД СССР. После ликвидации "Росаэронавигации" орган государственного регулирования УВД верхнего уровня прошел ряд структурно-организационных преобразований в соответствие с изменением статуса и организационной структуры бывшего Министерства гражданской авиации. В настоящее время (начиная с 1993г.) в полной мере функционирует Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Российской Федерации под председательством Главнокомандующего ВВС, а также ее рабочий аппарат в лице Управления по ИВП и УВД МО РФ и Департамента государственного регулирования организации воздушного движения государственной службы гражданской авиации Министерства Транспорта Российской Федерации (ДГР ОВД ГС ГА МТ РФ).
За период 1993-2002 г.г. было проведено 9 заседаний МВК и 3 заседания ее Президиума, на которых рассматривались при участии всех заинтересованных ведомств проблемные вопросы функционирования и развития ЕС ОрВД РФ, требующие решения на межведомственном уровне.
Необходимо отметить, что начиная с 1973 г. финансирование Системы осуществлялось из государственного бюджета по линии МГА и МО (ВВС). При дефиците и экономном распределении этих средств их обычно (с некоторыми ограничениями) хватало как на покрытие эксплутационных расходов, так и на развитие ЕС УВД СССР. С конца 80-х годов наметилась тенденция сокращения госбюджетных ассигнований, которые по линии гражданской авиации в начале 90-х годов фактически и вовсе прекратилось. Так, в 1993 г. мероприятия по поддержанию системы в эксплуатационной готовности финансировались только на 3% от необходимого объема, а в 1994 г. они составили менее 1%.
Все это явилось одной из основных причин кризисного состояния ЕС ОрВД РФ, а действующий в то время финансово-хозяйственный механизм функционирования предприятий по ИВП и УВД с напряжением обеспечивает потребность в финансовых средствах, необходимых для поддержания Системы в эксплуатационной готовности. Обострившийся в стране финансово-экономический кризис существенно повлиял на работу всего авиационного транспортного комплекса, в результате чего произошел значительный спад объемов авиационных перевозок и проводимых им работ.
Так, если в середине 80-х годов среднесуточное количество полетов в воздушном пространстве страны составляло порядка 100 тыс. полетов (в том числе около 50 тыс. полетов гражданской авиации), то в середине 90-х годов среднесуточное количество полетов уменьшилось на порядок, а в отдельные периоды и еще больше. Одновременно с уменьшением внутренних полетов гражданской, а также и военной авиации наметилась тенденция увеличения числа международных полетов зарубежных авиакомпаний, в том числе и транзитных полетов. К 2000 г. (по сравнению с 1995 г.) доля международных полетов увеличилась примерно в полтора раза. За счет поступления платы за аэронавигационное обслуживание таких полетов и осуществлялось в основном финансирование гражданской части ЕС ОрВД. Организационно-структурные преобразования, начавшиеся после 1992 г. в области государственного управления воздушным транспортом, естественно, обусловили необходимость проведения соответствующих изменений в структуре гражданской части ЕС ОрВД, адекватные новым экономическим отношениям.
Важное значение для формирования такой структуры гражданской части Единой системы имело Постановление Правительства № 403 - 93 г. "О модернизации единой системы организации воздушного движения Российской Федерации", в котором предписывалось обеспечить в установленном порядке выведение из состава предприятий ГА подразделений, осуществляющих функции организации ИВП и УВД в стране и образовать на их основе унитарные государственные предприятия. Однако, эти мероприятия в силу ряда причин не были выполнены в полном объеме и, прежде всего, из-за несовершенства нормативно-правовой базы, а также усложнения порядка и процедур выделения подразделений служб движения и ЭРТОС из авиапредприятий.
В интересах построения рациональной структуры государственного управления гражданской авиацией и воздушным движением был издан "Указ Президента РФ № 382-96 г. "О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации" и принято постановление Правительства № 583-96 г. "Вопросы Федеральной авиационной службы России". Этим постановлением в целях повышения безопасности и регулярности полетов, а также в интересах формирования единой хозяйственной системы управления воздушным движением и регулирования ИВП предписывалось создать Федеральное унитарное предприятие по ОВД - "Государственная корпорация по ОВД" и ее дочерние предприятия.
Финансирование "Госкорпорации по ОВД" и ее дочерних предприятий осуществлялось за счет сборов за аэронавигационное обслуживание и других источников (бюджетные средства, кредиты, компенсационные выплаты за использование воздушного пространства и т.п.). Необходимо отметить, что к настоящему времени формирование эффективно действующей единой государственной хозяйственной структуры гражданской части ЕС ОрВД РФ в форме Федерального унитарного предприятия "Госкорпорация" по ряду причин еще полностью не закончено. Завершение этого процесса, которое должно осуществляться в соответствии с положениями "Федерального закона о государственных и муниципальных предприятиях", является важнейшей задачей ближайшей перспективы гражданской части ЕС ОрВД.
В соответствии с Постановлением № 403-93г. была разработана также Федеральная программа модернизации Системы, утвержденная Постановлением Правительства № 468- 95г.
Программой предусматривалось до 2010 г. проведение четырех этапов работ, в процессе которых должны были быть реализованы следующие мероприятия: модернизация организационно-функциональной структуры, а также механизма финансового обеспечения и технического оснащения Системы; создание спутниковых систем связи, навигации и наблюдения, а также соответствующих бортовых систем; максимальное обеспечение потребностей различных пользователей воздушного пространства и интегрирование ЕС ОрВД РФ в систему УВД Западной Европы с последующим ее вхождением в мировую аэронавигационную инфраструктуру.
Общие планируемые затраты на модернизацию Системы ОрВД составляли примерно 1,5 млрд. долларов США и более 200 млрд. рублей, которые должны были поступать за счет аэронавигационных сборов, целевых бюджетных ассигнований, зарубежных инвесторов и т.п. Однако, следует отметить, что к настоящему времени рассматриваемая Программа модернизации существенно недофинансируется. Несмотря на это, в нашей стране все же разрабатываются новые технические средства автоматизации процессов планирования ИВП и УВД. Так например, порядка 70% гражданских секторов районных центров УВД оборудованы комплексами средств автоматизации отображения воздушной обстановки типа "Альфа", "КАРМ-ДРУ", "Топаз-2000" и "Коринф", используемые частично и для решения задач непосредственного УВД в военных секторах, для которых разрабатывается и внедряется специализированный комплекс малых средств автоматизации планирования и управления "Небосвод". В ряду этих работ необходимо отметить также комплекс мероприятий, проводимых Главным центром планирования потоков воздушного движения в интересах автоматизации процессов использования воздушного пространства, а также расчета и контроля поступления аэронавигационных сборов и т.п.
Обобщение и анализ опыта функционирования отечественной системы ОрВД показывает, что в правовом, организационном, технологическом и техническом аспектах ее деятельности имеются недостатки, которые должны быть устранены эволюционным путем в интересах повышения безопасности воздушного движения и эффективности использования воздушного пространства. Над этим постоянно работает Межведомственная комиссия и ее аппарат, соответственно возглавляющий гражданскую и военную части Системы.
В заключении необходимо выразить глубокую благодарность всем специалистам ЕС ОрВД и особенно ветеранам за большую плодотворную и самоотверженную работу, проделанную ими в процессе ее создания, совершенствования и обеспечения бесперебойного функционирования.